記者 閆桂花
在近日召開的中央城市工作會議上，中央做出了“城市發(fā)展正式從‘增量擴張’階段進入‘存量提質(zhì)增效’階段”的重要判斷。香港中文大學（深圳）人文社科學院教授陶然表示，在“存量提質(zhì)增效”階段，存量土地再開發(fā)及其利用效率提升是關鍵。
他在接受界面新聞專訪時表示，1990年代中后期開始的“土地財政”+“土地金融”模式時至今日已難以持續(xù)，尤其是后者還在加劇金融風險，未來需要從存量土地再開發(fā)過程中實現(xiàn)“以地生財”，并用于居民住房“以舊換新”和公共服務改善。
陶然表示，可再開發(fā)的存量土地主要包含兩塊內(nèi)容，一是面積廣闊的低效閑置工業(yè)用地，二是以城中村和老舊小區(qū)為代表的低效居住用地。
他強調(diào)，提高存量土地的利用效率，需要建立良好的再開發(fā)規(guī)則和利益分配機制，使得政府、原有土地權(quán)利人、新土地權(quán)利人乃至整個社會都可以合理分享再開發(fā)所帶來的土地增值，實現(xiàn)各個利益相關者之間的激勵相容。
基于長期的一線調(diào)研經(jīng)歷，陶然創(chuàng)造性地提出了兩套解決方案。針對低效閑置工業(yè)用地，他建議，借鑒德國、日本的“市地重劃”政策，鼓勵業(yè)主將部分土地權(quán)益無償移交給政府，而剩余土地轉(zhuǎn)為居住用地并建設住宅，前20年，建成的房屋只能用于出租，為市場提供大量可負擔的租賃住房；20年期滿，在業(yè)主補繳土地出讓金差額后，可將房屋作為商品房出售。
陶然表示，此舉可以實現(xiàn)多方共贏：業(yè)主可獲得租金收入；政府可獲得租金所得稅和土地出讓金。更重要的是，這種“先租后售”模式為人口流入地城市創(chuàng)造了大量可負擔的租賃住房；同時，政府在土地再開發(fā)過程中可以新建學校等設施，接收流動人口子女入學，從而一舉解決農(nóng)業(yè)人口市民化過程中面臨的兩個最大障礙：住房和教育。
針對以城中村和老舊小區(qū)為代表的低效居住用地，他提出了“兩個競爭加一個騰挪”的系統(tǒng)性解決方案，通過引入市場化的競爭機制和靈活的規(guī)劃手段，來解決“釘子戶”要價過高、資金困難等問題。
以城中村改造為例，首先，由地方政府制定一個統(tǒng)一且對業(yè)主友好的拆遷補償標準，然后讓轄區(qū)所有具備改造條件的片區(qū)進行競爭，這是第一個競爭。在選出待改造的片區(qū)后，政府將項目推向市場，讓房地產(chǎn)開發(fā)商為爭取成為更新項目的實施主體而展開競爭，這是第二個競爭。
陶然表示，在取得片區(qū)大部分業(yè)主的支持后，可以靈活利用更新地段附近相連的國有劃撥地、低效產(chǎn)業(yè)用地乃至綠地，先行建設安置房。建成后，業(yè)主可以直接遷入新居，無需臨時周轉(zhuǎn)，這是“空間騰挪”。這不僅大幅度壓縮臨時安置支出，還可基本消除極少數(shù)“釘子戶”對整體更新進度的干擾。同樣的策略可以靈活運用于城市更新中面臨的其他問題。
以下是本次對話內(nèi)容，經(jīng)界面新聞編輯整理
界面新聞：中央城市工作會議上指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。為何做出這個判斷？這是否意味著過去我們熟悉的以“土地財政”為基礎的擴張模式將迎來根本性的轉(zhuǎn)變？
陶然：自1990年代中后期以來，中國逐步建立且日益體系化的城市征地—出讓制度極大助推了工業(yè)化與城市化。在現(xiàn)有的土地管理體制下，出于節(jié)省開發(fā)成本的需要，城市政府更傾向于向外擴張建設新城區(qū)和新開發(fā)區(qū)，而對城市老舊小區(qū)和城中村的關注相對較少。
伴隨著越來越多的農(nóng)村土地被征占轉(zhuǎn)用，城市邊界不斷外延，城市空間也大幅擴張。與此同時，商業(yè)、教育與醫(yī)療等多種服務配套設施引致的城市優(yōu)良區(qū)位稀缺性價值逐步凸顯，但這些城市優(yōu)良區(qū)位往往存在基礎設施不足乃至老舊的問題，與其區(qū)位優(yōu)勢并不匹配，結(jié)果是土地的最高最佳利用價值無法充分顯化；近年來中央政府通過建設用地指標管理和對城市空間擴張的約束開始逐步強化，尤其是所謂“三區(qū)”（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間）、“三線”（意即分別對應城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線三條控制線）的劃定，更為城市進一步空間擴張施加了空間約束。
2008年國際金融危機以后，中國為了拉動增長進行過5波財政信貸政策刺激。測算表明，過去16年政府土地出讓金收入與相應支出，即“土地財政”累計超過70萬億，而除此之外地方顯性和隱性債務，主要是通過“土地金融”方式凈增超過了100萬億，不少地方政府背上了相當沉重的還本付息壓力。在這個背景下，中央政府做出了城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。
“土地財政”加“土地金融”模式確實難以持續(xù)，尤其是后者更帶來日益加大的金融風險。隨著近些年房地產(chǎn)市場低迷，即使是“土地財政”也難以像過去那樣不斷為地方財政大規(guī)模輸血了。在不少新增工業(yè)開發(fā)區(qū)用地效率低下、新城區(qū)或城郊集合式住宅嚴重過剩的背景下，像過去那樣城市持續(xù)空間擴張的模式肯定難以為繼。但這并不意味著“土地財政”就完全走不下去了，未來只是需要調(diào)整節(jié)奏、改變方向，要從存量土地再開發(fā)過程中“以地生財”并用于百姓住房“以舊換新”和公共服務改善。
界面新聞：那在“存量提質(zhì)增效”的新階段，當前我們面臨的最突出、最棘手的問題是什么？
陶然：我認為最突出的問題是現(xiàn)有土地開發(fā)效率如何提升的問題，這也關系到土地財政收入模式轉(zhuǎn)型，存量用地再開發(fā)和城市更新如何創(chuàng)新。
雖然存量土地再開發(fā)及其利用效率提升能帶來相當?shù)耐恋卦鲋凳找?，但存量土地的最大問題是這些地塊都有“業(yè)主”和不少權(quán)利相關人。即使通過土地高效再開發(fā)可以把餅做大，但必須在做大之前建立良好的再開發(fā)規(guī)則和利益分配機制，使得包括政府、原有土地權(quán)利人、新土地權(quán)利人乃至整個社會都可以合理分享再開發(fā)所帶來的土地增值，實現(xiàn)各個利益相關者之間的激勵相容，才可能把存量提質(zhì)增效這個工作真正推行下去。
界面新聞：中央城市工作會議提出了七條任務，第一個是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。您之前曾提到，可以通過盤活城市低效閑置工業(yè)用地，實現(xiàn)這一點。具體怎么做？
陶然：我國現(xiàn)有城市中還有2億多農(nóng)民工，加上他們在農(nóng)村的留守配偶和孩子，總數(shù)達三四億人，他們中相當?shù)谋壤谝痪€、二線乃至三四線的人口流入地城市長期工作生活，卻因戶籍限制無法享受子女平等就學升學以及城市保障性住房等公共服務，無法實現(xiàn)舉家遷移和團聚，這嚴重阻礙了我國農(nóng)民工市民化和人口完全城市化進程，也加劇了內(nèi)需不足的矛盾。
要全面深化戶籍制度改革，政府應該主要解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育和可支付體面家庭住房問題，至于就業(yè)和與就業(yè)相關的社會保險問題，則主要應該交由就業(yè)單位和市場機制來解決，政府很難發(fā)揮主導作用。而農(nóng)村流動人口在城市的家庭居住條件及流動人口子女在城市公立學校的平等就學升學權(quán)，構(gòu)成了“完全市民化”的兩個關鍵互補條件。
盤活城市低效閑置工業(yè)用地，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心機制就是要創(chuàng)造性地借鑒發(fā)源于德國，后來在日本和我國臺灣省廣泛采用的“市地重劃”。具體操作就是“工業(yè)用地轉(zhuǎn)居住用地并建設住房，前20年用于租賃，20年后補繳地價轉(zhuǎn)為商品房” 的政策。目前，我國超大特大城市也有不少工業(yè)用地為低效乃至閑置狀態(tài)。據(jù)自然資源部最新數(shù)據(jù)，前30名大城市中，低效工業(yè)用地的面積總和達到1241平方公里。
人口主要流入地城市可考慮出臺如下一個政策，若某塊區(qū)位合適的工業(yè)用地業(yè)主擁有100畝低效或閑置土地，可向政府自主申請，比如將其中60畝無償移交給政府，其中30畝作為道路、綠地、學校等公益設施建設用地，另外30畝政府出讓后的土地收益用于覆蓋前述道路、綠地、學校建設成本，實現(xiàn)政府 “零投入”。剩余40畝土地則由政府批準業(yè)主申請無需繳納土地出讓金就轉(zhuǎn)為居住用地并建設集合式住宅，條件是前20年該房屋只能用于（委托國企或市場化租賃企業(yè)）出租，20年后如果業(yè)主補繳土地出讓金差價，剩余50年的土地使用權(quán)期限內(nèi)可將房屋出售，政府則實現(xiàn)土地財政收益回籠。
由于無需支付土地用途調(diào)整的成本，住房建安成本在市場化競爭條件以及建設品質(zhì)保證前提下，完全可以控制在每平米三四千元，原有業(yè)主就完全能夠通過前20年的租金收回投資成本還能實現(xiàn)盈利，20年期滿后還可以補繳出讓金后出售住房變現(xiàn)。
這一模式的優(yōu)勢在于實現(xiàn)多方共贏：首先，對那些工業(yè)土地的現(xiàn)有業(yè)主而言，政策紅利可吸引多方社會資本涌入，他們可以自己開發(fā)、貸款開發(fā)、與其他人合作開發(fā)甚至把土地開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓獲利。對資金并不缺乏，但優(yōu)良穩(wěn)定投資機會非常缺乏的我國而言，這是非常好的有效投資機會。
其次，這一舉措將為我國人口流入地城市的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供負擔得起的租賃住房，并在就業(yè)所在地實現(xiàn)家庭團聚和子女平等就學升學。一個三口或四口之家租住一套 60-70平方米的住房，月租金控制在2000-2500元，不超過3000元。房租將僅占 (雙職工流動人口) 家庭月收入的20-25% , 是絕大部分流動人口家庭有能力支付的?？紤]到此類安居政策可配套戶籍改革, 特別是讓外來人口子女城市公立學校實現(xiàn)平等就學升學,很多外來家庭將愿意支付相應租金。
對上述以出租房為主、容納外來人口的低效用地再開發(fā)片區(qū), 政府可以對業(yè)主征收20年租期10%左右的租金所得稅，覆蓋學校運營費。此舉不僅解決大量城市外來人口子女就學問題，還可以創(chuàng)造大批專職教師就業(yè)崗位，有效緩解大學生就業(yè)壓力，解決流動人口子女城市教育問題，切實推進戶籍改革。
界面新聞：本次會議首次將“推進城市更新”明確為新時期城市工作的重要抓手，“高質(zhì)量開展城市更新”的難點和突破點又在哪？
陶然：城市更新主要是存量低效居住用地和低品質(zhì)住房及小區(qū)的更新，包括城中村和老舊小區(qū)，這里不僅有拆除重建，也包括不拆除重建的“有機更新”和“微改造”。那些財務上可行的可逐步推動拆除重建，其他先推動有機更新。
這項工作的難點主要還是在拆除重建更新中經(jīng)常遇到的三類挑戰(zhàn)，而應對這些挑戰(zhàn)都需要良好的機制設計，其中的關鍵就是用足用好我在2022年出版專著《人地之間-中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》第八章里提出的“兩個競爭加一個騰挪” 創(chuàng)新模式。
第一類挑戰(zhàn)是，很多一二線城市核心區(qū)位的城中村和老舊小區(qū)拆除重建即使在經(jīng)濟上可行，但拆遷中可能存在少數(shù)要價過高的“釘子戶”問題。要解決這個問題，首先由地方政府制定一個統(tǒng)一的、對業(yè)主友好的拆遷補償標準，在確保有意愿業(yè)主實現(xiàn)房票安置，而對希望原地安置的業(yè)主也給予等面積原地安置（但需等待安置房建設完成）的基礎上，推動不同片區(qū)之間為加入下一年度城市更新計劃而展開第一個競爭。
假定某特定超大特大城市某下轄核心區(qū)有30-40個老舊小區(qū)或城中村拆遷具備經(jīng)濟可行性，地方政府就可以明確告知這些片區(qū)的所有業(yè)主，未來計劃用10年時間逐步完成所有片區(qū)的拆除重建，因此每年大約有3-4個片區(qū)要拆遷。上一年度年末，政府就可委托第三方服務機構(gòu)發(fā)放具有一定法律效力的文書對每個片區(qū)的所有業(yè)主進行既有拆遷補償下的更新意愿征詢。在該拆遷補償標準下支持拆遷業(yè)主占比最高的3-4個片區(qū)將被列入下一年度更新計劃，并對其給予規(guī)劃、基礎設施配套等多方面支持。以上競爭每年滾動進行，將極大激發(fā)片區(qū)內(nèi)所有業(yè)主作為土地共同供應方之間的競爭，有效調(diào)動片區(qū)內(nèi)各個業(yè)主合作完成拆遷并獲得安置新房的積極性。
在經(jīng)過第一個競爭挑選出納入年度更新計劃的3-4個片區(qū)之后，政府就可以安排被拆遷片區(qū)內(nèi)部分希望房票安置（有助于消化城市存量未售商品房并穩(wěn)定樓市）的業(yè)主直接遷入地方政府利用國開行專項借款購買的存量商品房，政府則收回片區(qū)土地，其中部分土地建設希望原地安置業(yè)主的安置房，剩余土地由地方平臺公司進行一級開發(fā)后由政府利用專項債收儲，并在未來5年之內(nèi)選擇合適時機競爭性出讓， 這就是“兩個競爭加一個騰挪”中的第二個競爭，讓各房地產(chǎn)公司開發(fā)商為爭取成為更新主體，就更新方案、繳納地價、公共設施及配套招商目標而展開項目實施主體的競爭，而出讓金用來支付各類前期費用、專項債借款和政策性銀行貸款。
為充分發(fā)揮前述“兩個競爭”的作用，防止因少數(shù)“釘子戶”要價過高所帶來的項目停滯，還需適度加大城市規(guī)劃的靈活度，通過合理擴大更新片區(qū)范圍、創(chuàng)造一個有效的“騰挪空間”來有效降低拆遷中的臨時安置成本：即在取得更新片區(qū)大部分業(yè)主支持的基礎上，充分利用與更新地段連片的國有劃撥土地、更新地段內(nèi)部及附近的國有、集體低效產(chǎn)業(yè)用地乃至綠地，甚至是片區(qū)內(nèi)部相對連片且較易拆遷的地塊先行推動（全部或部分）安置房建設，建設完后業(yè)主直接遷入，不僅大幅度壓縮臨時安置支出，還可基本消除極少數(shù)“釘子戶”對整體更新進度的干擾。
實際上，房票安置也是一種廣義的時空騰挪策略，只不過騰挪空間轉(zhuǎn)移到拆遷片區(qū)附近或者城市內(nèi)部其他區(qū)位的待售商品房上。一旦操作起來，房票安置可以為地方政府和平臺公司推動拆遷及其后的土地一級開發(fā)創(chuàng)造良好的工作條件：如果某個片區(qū)出現(xiàn)了極少數(shù)“釘子戶”，由于政府并不急于馬上就開發(fā)被拆遷的城中村和老舊小區(qū)地段，而只是先對拆遷片區(qū)的土地進行儲備，那么就騰出了足夠的時間去啟動相關法律和行政程序來完成全面拆遷，這就遏制了過去城中村、老舊小區(qū)因缺乏騰挪空間、時間的情況下因少數(shù)“釘子戶”霸蠻導致整個更新項目停滯或不得不做出不合理讓步的不利局面。
界面新聞：拆除重建更新的第二類和第三類挑戰(zhàn)呢？
陶然：第二類挑戰(zhàn)則是超大特大城市的核心片區(qū)，如廣深的城中村、以及很多超大特大城市位置優(yōu)良的老舊小區(qū)，原有建設的容積率就比較高，達到2甚至2.5，按照傳統(tǒng)方式通過加大容積率來增加部分商品房銷售，并用商品房所繳納地價覆蓋安置房建設成本，改造后容積率過高（比如4-5），難以通過規(guī)劃審批。
怎么辦？我們在北上廣深、成都等城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些黨政機關、事業(yè)單位和國企職員集中居住的老舊小區(qū)，區(qū)位非常好，新舊房差價很大，小區(qū)居民不僅拆除重建改造的意愿強烈，而且也普遍具有較強經(jīng)濟實力去支付拆除重建、以舊換新。此時，地方政府不妨對這些片區(qū)優(yōu)先推動拆除重建，居民自掏部分重建成本可以有效降低容積率，而且也可以采取前面談到的競爭性機制來實施。
比如， 假定城市某下轄核心區(qū)有30個此類片區(qū)，政府可以告知這些小區(qū)或樓棟居民每年將優(yōu)先改造3-4個片區(qū)，具體選擇哪個片區(qū)取決于小區(qū)居民是否可以率先達成自己出資改造（如每平米5000元）一致意見，而且政府將給予率先達成一致意見的小區(qū)獎勵一定比例的容積率（如獎勵50%），而因此額外增加的面積以合理價格去獎勵給有意增加面積的業(yè)主，也可讓改造主體（開發(fā)商）建設部分商品房銷售，其可售商品房繳納樓面地價補貼被拆遷業(yè)主所繳納的建安成本，比如讓業(yè)主出資從原來每平米5000元降到4000乃至3000元。
需要指出，對原拆原建不要做機械理解，如果在附近可以找到低效用地作為騰挪空間，且在居民同意的情況下，預先蓋好安置房后讓居民不用臨時安置就可以直接遷入，那么還可以節(jié)省大額臨遷費用，同時有助于更有效地處理可能的少數(shù)“釘子戶”問題。
第三類也就是最后一類挑戰(zhàn)更有意思，就是如果由地方政府和國企主導拆遷，通過國開行專項借款和地方政府專項債融資，往往繞不過地方債務上限約束，與此同時，仍有很多社會資本和地產(chǎn)商對參與一二線城市核心地段的拆除重建式更新有強烈興趣，但囿于政策要求不能一二級聯(lián)動（即拆遷后可出讓土地必須凈地招拍掛，結(jié)果是參與前期拆遷談判的開發(fā)商或社會資本未必獲得開發(fā)權(quán)）而難以介入。
這里仍然可以推動前面的“競爭加騰挪”的模式，為社會資本直接參與創(chuàng)造路徑。
首先還是在統(tǒng)一拆補標準下，由政府委托一個第三方服務機構(gòu)推動轄區(qū)內(nèi)不同片區(qū)間為加入下一年度更新計劃而展開拆遷支持度競爭，獲得征詢結(jié)果后，將支持度最高的幾個片區(qū)納入下一年更新計劃。
其次，政府委托第三方機構(gòu)對片區(qū)一次性完成物業(yè)測量，再對多個開發(fā)商邀約提供更新預案，也就是社會資本為更新策劃、規(guī)劃方案展開“第二個競爭”，然后經(jīng)業(yè)主討論與各方意見綜合后最終定案。
最后，在確定更新方案上招標平臺后，開發(fā)商為獲得更新實施資格就繳納地價展開競爭，選出開發(fā)商作為實施主體完成更新。
一旦推動以上措施，就實現(xiàn)了社會資本對拆除重建式更新的全面參與，而政府則實現(xiàn)了輕資產(chǎn)。更重要的是，以上模式也實現(xiàn)了中央所要求土地出讓的“一二級開發(fā)分離”，而不是容易引起詬病的“一二級開發(fā)聯(lián)動”。這是因為地方政府委托了第三方獨立服務機構(gòu)進行拆遷意愿征集和物業(yè)測量，開發(fā)商不介入拆遷談判，一旦政府確定最終更新方案并掛上平臺招標后，嚴格執(zhí)行“價高者得”，就確保了“一二級開發(fā)分離”。
界面新聞：會議還提出，“加快構(gòu)建新型房地產(chǎn)發(fā)展模式”，何為新型房地產(chǎn)發(fā)展模式？如何構(gòu)建新型房地產(chǎn)發(fā)展模式，最終實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的“軟著陸”?
陶然：個人理解新型房地產(chǎn)發(fā)展模式本質(zhì)是“房住不炒”，同時實現(xiàn)城市各個階層在新時期住上“好房子”的目標。
一二線城市核心地段老舊小區(qū)和城中村拆除重建中可以配合房票安置，這與2016年后棚戶區(qū)改造政策有一定相似之處，但也存在關鍵差別，就是為確保拆遷后未來順利還款，此次應該將目標集中在一線和強二線城市，而且應該從城中村擴圍到老舊小區(qū)。
原有外延擴張、舉債運行的狂飆突進不可持續(xù)，但不代表土地財政本身完全不能繼續(xù)，需要把它導引到一個“房住不炒”、降低金融杠桿、限制過度建設的良性方向。
比如，在人口流入城市允許利用低效用地建設租賃住房，還有漸進式推動拆除重建式更新，以及允許中高收入群體在國有土地上定制化建設安居型獨立住宅等措施。這些都有助于在穩(wěn)定樓市的同時，確保中長期主要城市房價穩(wěn)定甚至有所下降，同時保持房地產(chǎn)行業(yè)的支柱地位。
