界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
治安管理處罰法對未成年人的全鏈條治理力度空前。日前，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《中華人民共和國治安管理處罰法》修訂草案。新修訂的治安管理處罰法，自2026年1月1日起施行。
該法曾于2005年8月28日經(jīng)審議通過。如今，時隔近20年，這部實施以來首次“大修”的法律，歷經(jīng)三次審議、吸納12萬條社會意見，終以高票獲得通過。據(jù)介紹，此次修訂較為全面，條文數(shù)量從119條擴至144條，新增了多種違法行為類型，并完善了處罰程序方面的制度。
值得一提的是，強化未成年人犯罪預(yù)防和治理，是此次治安管理處罰法修訂的重要內(nèi)容之一。全國人大常委會刑法室負責(zé)人介紹，新修訂的治安管理處罰法按照教育和處罰相結(jié)合原則，對未成年人違反治安管理相關(guān)規(guī)定作了進一步完善。
“新法有效填補了過去立法的空白與漏洞，增強了法律的實際操作性和適用性，為處理以往缺乏明確法律依據(jù)的情節(jié)提供了法律保障。同時，該法還著重強調(diào)了學(xué)校與社會各界在反對校園霸凌方面應(yīng)承擔(dān)的共同責(zé)任與使命，這一重要進步值得充分肯定。”中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授皮藝軍向界面新聞表示。
不再“一放了之”，明確未成年人違法可拘留
近年來，低齡未成年人嚴重暴力犯罪案件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。據(jù)最高院2024年4月16日公布的涉婦女兒童案件情況顯示，近三年來，未成年人違法犯罪數(shù)量總體呈上升趨勢，2021年至2023年，人民法院共審結(jié)未成年人犯罪案件73178件，判處未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2%至2.5%。
而本次新修訂的治安管理處罰法在未成年人犯罪預(yù)防與治理方面作出了一系列規(guī)定。處罰層面，新法打破“未成年人違法不拘留”的慣例。
現(xiàn)行治安管理處罰法規(guī)定，14周歲至16周歲以及16周歲至18周歲初次違反治安管理的未成年人不執(zhí)行行政拘留處罰。但在實踐中，部分未成年人借此故意多次違法或?qū)嵤┣楣?jié)嚴重的行為。
“最初制定上述條款的核心在于保護未成年人，通過輔之以預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的教育矯治措施，避免未成年人在拘留所中被交叉感染，對其成長造成二次負面影響。然而，隨著時代的發(fā)展，實踐中有的未成年人故意利用未成年人的身份多次違反治安管理，仍屢教不改，這種剛性規(guī)定逐漸顯現(xiàn)出靈活性不足等問題，未能充分考慮未成年人違法行為的實際情況和社會危害性。”華商律師事務(wù)所律師、華商全國教育與未成年人保護專業(yè)委員會副主任談強告訴界面新聞。
對此，新法明確，對于14周歲至16周歲以及16周歲至18周歲初次違反治安管理，但情節(jié)嚴重、影響惡劣的，或者14周歲至16周歲一年內(nèi)二次以上違反治安管理的，將依法執(zhí)行拘留。這一調(diào)整，極大壓縮了過往對一些違法未成年人“不予拘留”“一放了之”的范圍。
皮藝軍指出，這一改變遵循了國際上通行的“輕輕重重”原則，即對輕微、偶發(fā)的行為采取輕緩處理，而對情節(jié)嚴重、屢次違法的行為則加重處罰，甚至實行拘留及以上處分。
“這種區(qū)別處置的方式，既體現(xiàn)了對未成年人的特殊保護，又有利于對少年犯罪的有效治理。”皮藝軍對界面新聞?wù)f。
不過，在后續(xù)執(zhí)法環(huán)節(jié)，如何準確界定“情節(jié)嚴重”與“影響惡劣”將成為一大難題。談強指出，盡管新法對此作出了原則性規(guī)定，但具體的操作標(biāo)準仍有待進一步明確和細化。
“嚴格意義上講，后續(xù)具體實施過程中，應(yīng)該由全國人民代表大會常務(wù)委員會出臺更為詳盡的立法解釋，或者由公安部制定具體的行政處罰的裁量標(biāo)準，明確列舉相關(guān)情形，從而提升法律的可操作性，避免執(zhí)法的任意性。否則，容易產(chǎn)生不同執(zhí)法人員對同一情況作出不同判斷的情況，進而影響法律的有效實施。”談強說。
北京市京師律師事務(wù)所工會主席、“法援護苗”未成年人法律服務(wù)基地負責(zé)人陳亮也對界面新聞表示，“情節(jié)惡劣”的認定標(biāo)準較為模糊。?比如，相同行為在不同地區(qū)認定存在差異。（如：多人圍毆是否一律算“惡劣”？網(wǎng)絡(luò)欺凌點擊量達多少構(gòu)成標(biāo)準？）
對此，陳亮建議，可以從“行為性質(zhì)、主觀惡性、損害后果、社會影響”等多維度來進行考量。
此外，界面新聞還注意到，新法還新增聽證程序，可能被執(zhí)行拘留的未成年人和家長可以要求聽證，公安機關(guān)啟動聽證程序，確保處罰決定有充分的事實和證據(jù)支持。
明確對“學(xué)生欺凌”行為進行處罰
近年來校園欺凌事件頻發(fā)。然而，鑒于維護學(xué)校聲譽和保障招生考慮，校方通常采取的做法是對欺凌者采取記過、停課等教育懲戒措施，試圖將事情淡化。?
此次新修訂的治安管理處罰法，新增對“學(xué)生欺凌”行為的處理方式。新法明確，以毆打、侮辱、恐嚇等方式實施學(xué)生欺凌的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予治安管理處罰、采取相應(yīng)矯治教育等措施。
同時還規(guī)定，學(xué)校不按規(guī)定報告或者處置嚴重學(xué)生欺凌或者其他侵害未成年學(xué)生的犯罪的，責(zé)令改正，建議有關(guān)部門對責(zé)任人員依法予以處分。
“此條例要求公安機關(guān)與學(xué)校聯(lián)動處理校園欺凌，首次確立學(xué)校瞞報、處置失職的追責(zé)機制，強化了《中華人民共和國未成年人保護法》中‘多方協(xié)同’責(zé)任的落實?！标惲帘硎尽?/span>
事實上，界面新聞注意到，多起未成年人犯罪案例顯示，其最初多源于輕微違法行為，但若未及時“懲戒”“挽救”，則易演變?yōu)閲乐匦淌路缸铩?/span>
此前在2024年3月10日，河北省邯鄲肥鄉(xiāng)區(qū)北高鎮(zhèn)張莊村3名初中生霸凌同學(xué)，隨后將王某殘忍殺害并將尸體掩埋在蔬菜大棚里。
同年12月30日，河北省邯鄲市中級人民法院一審公開宣判，對被告人張某以故意殺人罪判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身；對被告人李某以故意殺人罪判處有期徒刑十二年；被告人馬某依法不予刑事處罰。經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，相關(guān)公安機關(guān)和教育部門依法決定對馬某進行專門矯治教育。
“學(xué)生欺凌的防治關(guān)鍵在于針對欺凌萌芽狀態(tài)的早期干預(yù)，將欺凌行為扼殺在萌芽狀態(tài)?！?/span>談強指出，學(xué)生欺凌的發(fā)展通常分為三個階段：一是欺凌者對被欺凌者進行身心攻擊，被欺凌遭受痛苦的欺凌萌芽狀態(tài)，如果此時不加以干預(yù)，可能會逐漸演變成標(biāo)準欺凌；一旦定性為“標(biāo)準欺凌”事件，教師應(yīng)立即向?qū)W校進行匯報。學(xué)校應(yīng)立即啟動學(xué)生欺凌事件應(yīng)急處置預(yù)案和處理流程，根據(jù)事件的嚴重程度確定應(yīng)對方案，及時實施應(yīng)對措施，防止事件后果的進一步擴大，否則將進一步擴大成嚴重欺凌事件，即進入第三個階段。
“這也是我們一直強調(diào)學(xué)校和教師，在發(fā)現(xiàn)欺凌萌芽（疑似欺凌）時要迅速開展核查，如果發(fā)現(xiàn)屬于標(biāo)準欺凌，學(xué)校和教師負有強制報告的義務(wù)。這種強制報告義務(wù)，正是為了更好的防止學(xué)生欺凌的發(fā)生?！闭剰娬f。
在聯(lián)動治理校園欺凌方面，皮藝軍則建議，政府與教育部門需將預(yù)防校園霸凌工作常態(tài)化，其重要程度應(yīng)與日常教學(xué)工作一致。同時，他呼吁心理咨詢機構(gòu)等社會力量應(yīng)主動介入，為未成年學(xué)生提供心理疏導(dǎo)服務(wù)。“實現(xiàn)有效預(yù)防的關(guān)鍵在于，學(xué)校必須構(gòu)建起反對校園暴力的文化氛圍。”
陳亮表示，可建立跨部門線索共享機制。如文化執(zhí)法部門日常巡查中發(fā)現(xiàn)線索即時移交公安。此外還可以設(shè)立匿名舉報平臺。
陪酒、陪唱等有償陪侍活動納入治安管理處罰范疇
新法還明確加強了對組織、脅迫未成年人從事陪酒、陪唱等有償陪侍行為的打擊力度。
新法規(guī)定，對組織、脅迫未成年人在不適宜未成年人活動的經(jīng)營場所從事有償陪侍活動的，公安機關(guān)將依法從嚴懲處，視情節(jié)輕重處以罰款、拘留等行政處罰；構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任。
陳亮表示，這是首次將“組織脅迫未成年人在娛樂場所從事有償陪侍”明確納入治安處罰范疇，與未成年人保護法禁止未成年人進入酒吧等場所的規(guī)定形成執(zhí)法閉環(huán)，行為覆蓋更全面。
界面新聞注意到，關(guān)于組織未成年人進行違反治安管理活動罪，刑法第二百六十二條之二的規(guī)定明確：“組織未成年人進行盜竊、詐騙、搶奪、敲詐勒索等違反治安管理活動的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！?/span>
此前在2023年2月24日，最高人民檢察院印發(fā)第四十三批指導(dǎo)性案例，其中檢例第173號“懲治組織未成年人進行違反治安管理活動犯罪綜合司法保護案”提出，對組織未成年人在KTV等娛樂場所進行有償陪侍的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以組織未成年人進行違反治安管理活動罪進行追訴。
不過，山東省煙臺市人民檢察院第七檢察部主任王仲瑤等人在文章《組織未成年人有償陪侍入罪相關(guān)證據(jù)審查標(biāo)準辨析》中指出，對組織未成年人在娛樂場所進行有償陪侍的行為，是否都可以認定為組織未成年人進行違反治安管理活動罪，還需要嚴格審查三大證據(jù)要素（娛樂場所認定；行為人主觀“明知”認定；組織人數(shù)不應(yīng)嚴格限制3人以上 ），做到具體案件具體分析。
關(guān)于行為人主觀“明知”認定，王仲瑤表示，實踐中行為人常辯解“不知被組織者是未成年人”，且部分未成年人不配合指證，導(dǎo)致認定主觀故意困難。
談及上述司法困境，陳亮也表示，首先，面臨隱蔽取證難。陪侍活動多在封閉空間進行，未成年人常被威脅不敢舉報。其次，“組織脅迫”認定難。部分未成年人因經(jīng)濟誘惑“自愿參與”，不好認定組織脅迫。
對此，王仲瑤建議，一是審查行為人是否“知道”或“應(yīng)當(dāng)知道”，如從身體發(fā)育等觀察可能是未成年人仍組織有償陪侍，應(yīng)認定“明知”；二是審查行為人是否盡到充分、審慎注意義務(wù)，娛樂場所經(jīng)營者、管理者招聘時應(yīng)核實身份信息、知悉年齡。
談強也表示，具體執(zhí)行過程中，一方面要核實未成年人的年齡等基本狀況，另一方面需要取得未成年人的證言證明有違法嫌疑人存在組織、脅迫等相關(guān)行為。在此過程中，應(yīng)當(dāng)注重對未成年人的保護和心理干預(yù)，避免未成年人受到二次傷害，可以考慮借鑒侵犯未成年人合法權(quán)益刑事案件中“一站式取證”的模式，根據(jù)實際執(zhí)法情況逐步探索，在治安管理執(zhí)法中加以推廣和應(yīng)用。
談及未來新法的實施成效，談強表示，新法的出臺是對社會關(guān)切問題的積極回應(yīng)，未來應(yīng)持續(xù)關(guān)注新法的執(zhí)行效果，根據(jù)法律實踐，及時調(diào)整和完善相關(guān)條款，確保其能夠更好地適應(yīng)社會治理的需要。
